政府采购投诉处理决定书

象采购处字〔2021〕第06号

 

投诉人：浙江绿洁城市运营管理服务有限公司

地  址：象山县丹东街道汇振路31号

被投诉人1：象山县政府采购中心

地址：象山县丹西街道象山港路300号

被投诉人2：象山县贤庠镇村镇建设开发有限公司

地址：象山县贤庠镇泰和路75号

相关第三人：宁波华华生态建设有限公司

地址：象山县丹东街道育才路19号

    一、投诉受理

    投诉人因对被投诉人关于“象山县贤庠镇村镇建设开发公司贤庠镇镇区保洁及绿化养护等服务采购”（项目编号:2020XSZFCG281G ）项目的招标结果有疑，且对被投诉人的质疑答复不满，于2021年5月8日向本机关提起投诉，本机关对投诉书审查后于2021年5月8日正式受理。经依法对本次政府采购活动的招投标文件、质疑函及回复资料进行审查，并向被投诉人等进行调查了解，现本案已审查终结。

    二、投诉内容

    投诉事项1：对参与本项目投标的宁波华华生态建设有限公司（以下简称宁波华华公司）报价不合理（低于成本价）或报价计算错误的质疑答复不满意的投诉。

    （1）被投诉人在《质疑答复函》回复该单位报价合理，投诉人认为以如此之低的价格无法说明其合理性。按照本地区乃至全国范围内，以该单位的报价，必定无法诚信履约。投诉人认为该单位做出的成本测算说明，并不是针对投标报价文件的分项报价测算表的说明，按照正常投标报价测算，若想满足招标文件及实际运营成本，必定无法合理做出测算说明。

    （2）本项目招标文件中明确规定，报价包含①保洁员、驾驶员、辅助工、管理员等工资及各种福利补贴、社保（五金）等；②设施设备和折旧费；③税收：以人民币报价。如宁波华华公司投标报价是按照招标文件要求项提供报价测算的，最低报价远远不止投标报价。招标需求中人员要求：按照环卫保洁要求科学合理安排人员，最少不低于60人。车辆要求：在合同签订前配齐要求的车辆（中型及以上洒水车1辆、10桶以桶换桶车12辆、中型及以上扫路车1辆、路面养护车1辆、快速保洁三轮车7辆、吸粪车1辆、8吨垃圾清运车1辆）。机械配置要求：背负式吹风机（功率达到3.7KW（含）以上）1台、割灌机1台、高枝锯1台、水泵油锯1台、梳草机一台、草坪机1台、绿篱机1台、高压喷药机（最高射程直线距离达到10米及以上高度）1台。宁波华华公司投标报价787.2万元，仅约为项目总价（1962万元）的40.12%，与总价相差1174.8万之多，不足采购预算的一半价格，是所有投标单位中的次低价的60.6%，仅为所有投标报价平均价格（15496341.71元）的50.79%，与采购预算金额相差巨大，明显存在报价不合理情况，或存在报价计算错误的情况。

    （3）宁波华华公司投标报价782.2万元，即262.4万元/年。①象山县最低工资为1660元/月，社保缴纳公司部分承担为932.8元/月，高温补贴为1200元/年（平均100元/月），在不考虑加班补贴及其他福利补贴的情况下，最低的人工成本为1938816元{计算公式为(1660+932.8+100)*60*12）}。②汽油车辆要求共17辆，即使维修保养、车检、保险费用平均按8000元/辆/年（仅保险，保险公司实际保费远远高于此数据，大车保险常规至少约8000元/辆/年），每年保险费及维修保养费用最低为136000元。③即使所有车辆均摊折旧按10000元/年计算（按最高10年平均折旧，同类车辆实际折旧费用远远高于此数据，市场价格中型洒水车价、扫路车、吸粪车、8吨垃圾清运车至少20万元以上每辆，桶装车价格8万元/辆）计算，每年折旧费用为170000/年。④根据招标文件贤庠镇保洁地区明细表要求可知，保洁面积为283082平方，各村桶装垃圾清运数量共计1250只，如按招标文件作业标准开展工作，如若要作业质量达标，各类作业车辆即最低均摊平均油耗每辆车至少每月1200元，即最低油耗每年至少需244800元。⑤保洁工具、工作服、清洁剂、绿化耗材、绿化工具设备折旧及维修、绿化养护设备油耗、三轮车及劳保用品，均摊按最少每人每年1000元计算，费用最少也需61200元。⑥税费按保洁服务绿化养护发票，税点为6%，则税费为152976元/年。

    （4）根据以上几点测算投诉人认为，即使在不考虑岗位工资不同的情况（如按照《浙江省人民政府办公厅关于进一步改善环卫工人生活条件促进环卫事业持续健康发展的若干意见》（浙政办〔2009〕190号）文件要求，环卫工人的最低工资标准是本地区的最低保障工资的1.1倍，即1826元/月。如各类车辆驾驶员、项目管理人员等工资，市场工资水平远远不止最低工资标准（1660元/月）及不考虑其他加班、福利补贴、利润等项目其他实际运营支出的情况，若该公司想在项目实际经营过程中保本或盈利，可见只有通过违法经营或采用其他不正当的办法运行项目，或者项目报价存在成本测算错误的情况。根据《招标投标法》文件理解，亏损竞争即是恶意竞争、扰乱了市场经营秩序，违反了相关的规定，应当将宁波华华公司投标报价文件认定为无效报价，不能参与价格分评审。

    法律依据：1、《招标投标法》第41条规定：“中标人的投标应当符合下列条件之一：（一）能够最大限度地满意招标文件中规定的各项综合评标标准；（二）能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低；但是投标价格低于成本的除外。”。显然，法律规定招投标应以合理的、不低于成本的价格中标，评标委员会也应当首先排除低于成本的投标报价。而且，《招标投标法》第33条还明确规定“投标人不得以低于成本的报价竞标，也不得以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标”。2、《浙江省城市环境卫生劳动定额》。3、《浙江省人民政府办公厅关于进一步改善环卫工人生活条件促进环卫事业持续健康发展的若干意见》（浙政办〔2009〕190号）。4、《浙江省人力资源和社会保障厅、浙江省地方税务局关于调整企业夏季高温津贴标准有关问题的通知》（浙人社发〔2018〕65号）。5、《中华人民共和国反不正当竞争法》第11条规定：“经营者不得以排挤对手为目的，以低于成本的价格销售商品”。

    投诉事项2:对于招标文件第四章第五项第（二）点报价文件合理的符合性审查要求。

    招标文件规定：“对于采购预算（或最高限价）40%以下的投标报价，投标人应在报价文件中提供成本测算资料，并得到评标委员会的认可。”投标人认为针对最低报价的评判标准不得以固定下浮比例作为实际的认定依据。

    被投诉人回复投诉人质疑的解释为：质疑事项超出法定期限，质疑不成立。投诉人认为，针对设置低于总预算的40%，才要求投标单位做出书面说明，有误导评标委员会对报价合理性的认定嫌疑。其次，对该项符合性审查的要求，也是属于变相设定最低价格，违反了相关法律法规。

    法律依据：《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第七十八条（二）设定最低限价的。

    投诉事项3：对评标过程中报价文件符合性审查的评审程序不符合要求。

    宁波华华公司投标报价787.2万元，仅约为项目总价（1962万元）的40.12%，与总价相差1174.8万之多，不足采购预算的一半价格，是所有投标单位中的次低价的60.6%，仅为所有投标报价平均价格（15496341.71元）的50.79%，报价明显过低，属于低价畸低的情形，评标委员会及采购代理机构在评标过程中应当要求该投标单位就报价的合理性做出说明或提供相应的证明材料，投诉人在本项目在政采云开标未见有相关的澄清环节，投诉人认为影响本项目的公正评审。

    法律依据：《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第六十条的规定处理：“评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料；投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理。”

    相关诉求：1、公布宁波华华公司投标报价明细，并查宁波华华公司就其报价合理性提供书面说明是否针对投标报价测算做出的说明，提交的相关证明材料是否符合法律法规的要求。如果宁波华华公司不能证明其报价合理性的，那么其投标报价是无效的。本次采购活动的价格分将剔除宁波华华公司报价重新计算价格分并重新确定中标人。

    2、对于招标文件符合性审查要求设置不合理的事项予以调查，并责令该项目修改招标文件重新采购。

    3、对出现异常低价未要求做出说明，评标程序不合理，请求对该项目的投诉事项进行调查。希望贵单位对本公司的投诉给与明确答复。为维护我公司的合法权益，现请求就上述投诉事项依照政府采购有关规定及时作出回复。

    三、当事人回复

    本机关于2021年5月8日向象山县政府采购中心（以下简称代理机构）、象山县贤庠镇村镇建设开发有限公司（以下简称采购单位）、宁波华华生态建设有限公司、宁波大景园林绿化有限公司下发了投诉答复通知书及投诉书副本，并在规定期限内收到代理机构、采购单位的答复，具体内容如下：

   （一）代理机构回复

    1、关于投诉事项1。

    ①经核实，宁波华华生态建设有限公司的报价文件、政采云系统报价中报价一致，其得分不存在计算错误的情况。

    ②根据质疑函内容，04月16日，中心发函被质疑人宁波华华生态建设有限公司，要求其就质疑事项作出书面说明。04月20日，收到宁波华华生态建设有限公司回复的书面说明。04月22日，组织原评标委员会协助质疑答复。答疑会议共有5位原评审专家（徐金宝、邵惠祥、蔡巨波、汪峰、张利成）参加，2位原评审专家（马霞、王趁义）因工作原因不能参加，书面委托（马霞委托邵惠祥、王趁义委托张利成）其他评审专家出具意见。根据宁波华华生态建设有限公司提供的成本测算说明，有4位专家（徐金宝、邵惠祥、马霞、蔡巨波）认为其总报价合理，质疑不成立；有3位专家（汪峰、张利成、王趁义）认为其报价文件中设备报价与成本测算说明不一致，报价文件中的设备费报价偏低，质疑成立。按照少数服从多数原则，原评标委员会认为质疑事项1不成立。

    根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第六十条的规定，投标报价“有可能影响产品质量或者不能诚信履约的”又“不能证明其报价合理性的”，作无效投标处理。

    中心与采购人结合答疑会议意见，不能确定宁波华华生态建设有限公司的报价存在降低服务质量恶意低价竞标的事实，认为质疑事项1不成立。

    2、关于投诉事项2。

   ①招标文件第四章第五项第（二）点报价文件审查第（六）款“报价合理的：对于采购预算（或最高限价）40%以下的投标报价，投标人应在报价文件中提供成本测算资料，并得到评标委员会的认可；”，是要求投标人对于采购预算（或最高限价）40%以下的投标报价，应主动“在报价文件中”提供成本测算资料。但并没有限制评标委员会对于采购预算（或最高限价）40%以上的投标报价要求作书面说明的权利，招标文件设置与《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第六十条的规定并不冲突。

    ②投诉人的质疑内容是对招标文件提出的质疑，根据《政府采购质疑和投诉办法》第十条、第十一条的规定，此项质疑已超过法定的质疑期限。因此，中心认为质疑事项2不成立。

    3、关于投诉事项3。

   ①根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第六十条的规定，评标委员会是投标报价符合性审查的主体，并没有赋予采购代理机构“在评标过程中应当要求投标单位就报价的合理性做出说明或提供相应的证明材料”的法定职责。投诉人认为“评标委员会及采购代理机构在评标过程中应当要求投标单位就报价的合理性做出说明或提供相应的证明材料”的事实依据、法律依据不清。

    ②在评审过程中，评标委员会对宁波华华生态建设有限公司的报价进行审查后，不能认定其报价不合理或不能诚信履约，因此，未要求其提供书面说明。

   （二）采购单位回复

    1.根据浙江绿洁城市运营管理服务有限公司投诉书相关内容，报价由各参投标公司自行报价，相关报价规定由招标文件及相关法律规定明确。

    2.招投标过程中确定业主代表时，我单位全权授权象山县政府采购中心，我单位未派代表参加现场评审活动，因此对宁波华华生态建设有限公司报价情况不了解。

    3.因未参加现场评审活动，故对评标过程中报价文件符合性审查的评审程序无法做出评判。

    四、调查结果

    本机关在投诉事项处理期间审查了招投标文件、质疑函及回复等资料，对被投诉人及宁波华华公司进行调查了解，并向县环境卫生管理中心、县绿化园林养护中心、县税务部门就成本测算问题进行相关咨询，调查结果如下：

    1、本项目招标文件的《保洁与绿化服务人员配备明细表》要求最低人员配备为60人，人员费用包含基本工资、社保、高温补贴、岗位津贴等内容，在审查中未发现宁波华华公司对人员投标报价有违反相关法律法规等规定的情形。

    除人员费用以外的设备费用、其他费用由于招标文件未予细化列明，且没有相关法律法规等规定，难以准确测算，为此本机关无法认定宁波华华公司该两项报价是否合理。

    2、关于招标文件“采购预算（或最高限价）40%以下的投标报价，投标人应在报价文件中提供成本测算资料，并得到评标委员会的认可。”的设置，是对低于采购预算40%的投标报价供应商要求其在报价文件中提供相关的说明，但是，投标供应商报价虽高于40%但明显低于其他通过符合性审查投标人报价的且可能影响诚信履约的，评标委员会应根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第六十条的规定，需要求投标人现场作出书面说明，而不是以招标文件规定的低于预算价的40%作为不合理低价的依据，为此本机关对投诉人的该项投诉不予支持。

    3、在评审过程中，评标委员会对宁波华华公司的报价进行审查后，不能认定其报价不合理或不能诚信履约，因此，未要求其提供书面说明。评标委员会已履行投标人报价审核职责，该项评审程序符合要求。为此，本机关对投诉人的该项投诉不予支持。

    4、本机关审查招标文件发现，该招标文件第五章《政府采购合同》规定“如因公路改建、大中修工程或其他原因引起的管养里程、绿化面积变化，中标方须无条件服从，经费变化根据项目变更要求及投标报价表内相应子目投标单价计算”。根据华华公司质疑回复和询问笔录证明，其报价中的人工费、设备费、其他费未经测算，且未列明细，可以认定其未实质响应招标文件。但本招标文件合同为草案，华华公司可以不响应上述合同条款，客观造成了投标人的报价比较粗糙。

    本招标文件合同文本为草案，不符合《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第二十条第八款的规定“招标文件应包括拟签订的合同文本”。

根据《中华人民共和国政府采购法》第三十六条第二款的规定，出现了影响采购公正的违法违规行为，应予废标。

    五、处理决定

    鉴于以上事实，根据《中华人民共和国政府采购法》第五十六条、《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第二十六条规定，本机关投诉处理决定如下：

    1、关于投诉人提起的三个投诉事项因缺乏事实依据，投诉事项不成立，根据《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第二十九第（二）项规定，驳回投诉。

    2、本项目作废标处理，中标结果无效，责令被投诉人修改招标文件后重新开展采购活动。

    如不服本决定，可在本决定书送达之日起60日内向象山县人民政府依法申请行政复议，也可以在本决定书送达之日起6个月内向人民法院提起行政诉讼。

 

 

                                               象山县财政局

                                               2021年6月18日